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关于提升公共法律服务供给能力的思考

发布时间:2017-12-29 09:37:00 来源:孝感市司法局

  随着我国法治建设的不断深入,人们日益增长的法律服务需求与法律服务供给相对不足的矛盾日益凸现,严重影响法治中国进程。基于此,推进公共法律服务体系建设,加大公共法律服务供给侧结构性改革提上了党和国家的议事日程,党的十八届四中全会就明确提出”推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务"的要求,根据这一要求,各级政府应引起足够重视,各立、司法、执法部门及广大法律工作者更应勤于思考、不懈努力,不断提升公共法律服务供给能力,以解决这一矛盾。

  一、公民和法人对法律服务的需求与日俱增

  法治是社会文明与进步的标志,公民和法人对法律服务的需求越大,说明社会法治程度越高,这是我们所追求的目标。我国经过30多年艰苦卓绝的努力,离此目标越来越近。

  1、法律意识的增强,学习法律意愿与日俱增

  改革开放以来,我国从第一个五年普法规划到现在的第七个五年普法规划有效实施,坚持不懈地在全社会开展了普及法律知识工作,取得了巨大成绩。与过去相比,我国公民的法律意识有了很大的提高,人民群众学法热情普遍高涨,学习法律的意愿与日俱增。但由于处在快节奏时代,除专门从事法律工作者以外,绝大多数的公民不愿意或不只愿从啃书本、记条条获得法律知识,而是更希望从他人说教中、电视广播节目中、喜闻乐见的娱乐中、社会实践活动中,耳濡目染、不知不觉中掌握法律知识。这一愿望既对政府提出了更高要求,也对全体法律工作者寄予了更大期望。这些年来,各级政府及法律工作者进行了不断探索,做了大量而卓有成效的工作,但与人民群众的愿望比,还有很大差距。我国是农业大国,农村人口占全国总人口一半以上。农村地广人稀,居住分散普法教育难组织;农民集体活动的时间和机会可谓少之又少,法制教育难推进;农民文化素质整体偏低难施教;外出务工人员参学时间难保障,这些都是客观存在的事实。农村普法流于形式,农民学法不到位也是普遍现象。对此,更迫切需要有人送法、有人帮其用法。

  2、法治氛围的增强,依法维权意愿与日俱增

  人民群众法律意识的增强,势必提高依法维权意识,这是必然结果。法治氛围的增强,就象催化剂一样,会促进依法维权意愿俱增。这些年来,通过各层面、各行业的依法治理活动;通过各层级的法治示范创建,特别是依法治国方略的确立,政府依法执政、政府部门依法行政、司法部门公正司法的力度和深度日益加大,全社会的法治氛围也日趋浓烈,倒逼全体公民和法人依法表达诉求、依法维权意愿与日俱增。仅从律师找业务转为办不完、公证大厅门前若市就可佐证。全国法院2004年收理民商事案件475.7万件到2014年增至906.8万件也可窥其一斑。依法维权意愿的增强必然导致维权行为增多,那么,为其提供法律服务的领域更广阔,需要的法律人才就更多。

  3、风险意识的增强,用法规避意愿与日俱增

  我国有句老话,叫”天有不测风云,人有旦夕祸福。”其对个人如此,对家庭、企业及其他组织也是如此。这里讲的”不测”,就是风险,这说明我们的人民早就有了很强的风险意识,是与生俱来的。而当今在市场经济条件下,在法治不断加强的社会里,在全面从严治党的环境里,风险无处不在,无时不有。党的十七大报告中指出:“要奋斗就会有困难有风险”,“始终忧患在心,准备在先,居安思危,防范未然”。促使全体公民、法人、政府机构和企业,不得不更加提高风险意识,不得不采取强有力的措施管控风险。用法规避、依法化解风险是最好、最科学、最有效的办法。因此,在中国大地上呈现出公民遇事找法、各级党政机构、企业、个体工商户争相聘请法律顾问的热潮。

  二、公共法律服务的供给严重不足

  公共法律服务是指在政府主导之下,通过社会力量的共同参与,根据人民群众的需求,不以赢利为目的,由政府免费提供的法律服务活动。它有别于传统意义上的法律服务,其受众更广、内容更多、要求更严。过去式的法律服务远远不能满足需要。就目前的情况看,虽然各级各部门,特别是主管法律服务工作的司法行政机关对此付出了不懈努力,但与服务经济社会转型升级、与加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系新要求相比,还存在很多不足之处。

  1、供给队伍不足。首先是专供队伍严重不足。律师、公证员、基层法律服务工作者、司法鉴定人员是法律服务的专供队伍,以应城市为例,该市户籍总人口69.95万人,辖16个镇场、办事处,1个省级经济开发区,417个行政村(社区),3189个村民小组,共有国家机关94个,社团组织198个,拥有大中小企业4126家,个体工商户15326家。而该市只有执业律师28人(含3名公职律师),仅占总人口的0.0036%;公证员4人,仅占总人口的0.0004%;基层法律服务工作者6人,仅占总人口的0.00086%;司法鉴定人员3人,仅占总人口的0.00043%。如此微薄的力量,怎么能满足如此众多的人群及企业、机关法律服务的需求。其次是其他队伍参与率不高。由于我国开展构建公共法律服务体系、提供公共法律服务工作的时间较短,加之宣传力度不大,导致立法机关、政府、行政机关、司法机关认识不高、意识不浓、责任不清、工作不明,各自为战,参与率低下,仅处在参加一些由司法行政机关统一组织的法律咨询活动,其他的法律服务活动处在不自觉和无体系的状态。

  2、供给产品不足。以应城市为例,从立法机关来看,还没有真正吸纳人民群众参与立法,将人民群众的公共需求及时通过立法程序予以回应,没有真正通过立法宣传和法律普及,将法律的宗旨、目标、程序及关键环节告知人民群众,让法律成为他们行事的准则与维权的工具,让法治精神深入人心。从行政执法机关来看,还没有真正把在专业行政领域为人民群众提供法律帮助和法律支持转化为公共法律服务产品。从司法机关来看,为维护社会公共利益而进行的公益诉讼服务,以及针对特殊群体提供的具体法律服务,针对具体案件的司法鉴定、司法调解、诉讼和解等比较滞后。从律师业来看,”万精油”式的法律服务比较普遍,缺乏团体的、专司的、精准的、顶尖的优质法律服务产品;注重有偿法律服务,不愿从事无偿法律服务的现象比较严重,导致公共法律服务产品种类少、质量劣;无公司律师,缺乏公职律师,目前仅3名。从公证业来看,目前因公证风险突现,出现了选择性办证的现象,没有做到应办尽办,给公证服务带来了不应有的产品空缺,如遗嘱、继承、风险担保等公证很少办理。从基层法律服务来看,由于基层法律服务工作者全都是聘用的社会人员,为了求生存,重有偿服务、轻无偿服务,义务参与纠纷调解和法治宣传的积极性、主动性深受影响。从司法鉴定业来看,目前只有法医类鉴定服务产品,还没有物证类、声像资料类等方面的服务产品。

  3、供给渠道不足。一方面,由于人治思维的影响,官本位主义和衙门作风根深蒂固,真正的服务型政府尚未形成,主动服务百姓的行动自觉尚未形成,导致政府还没完全把公共法律服务纳入公共服务体系建设之中,宣传力度、建设力度、推进力度都有侍加强,法律服务供给渠道就不可能丰富。另一方面,公共法律服务的提供者由于考虑部门利益和多一事不如少一事思想的影响,习惯于传统的思维定式,热衷于现有的坐堂办案、等人上门等工作方式,不谋创新不求发展,导致人民群众获取公共法律服务的渠道少之又少,呈现出拿钱买服务的多、无偿获得服务的少;被动要求服务的多、主动获得服务的少;跑路获得服务的多、便捷获得服务的少的无奈局面。

  4、经费保障不足。从全国来看,由于推进履盖城乡的公共法律服务体系建设时日不长,政府对此项工作的重视程度和当地的经济状况决定了政府将此项建设纳入公共服务体系建设的速度和政府购买此服务经费投入的额度。因此,很正常地出现了有快有慢、有大有小,但总体来说经费保障是严重不足的。以湖北省应城市为例,构建全方位的公共法律服务体系己摆上政府的议事日程,各类公共法律服务也小步快跑的加以跟进,但经费保障难仍是此项工作的最大短板。据调查,该市还未在市、镇、村搭建真正的公共法律服务平台,只是通过行政手段、按谁聘谁买单在乡镇和市直机关推行了法律顾问制度。在乡镇组建了5至7人的法律顾问团,挂牌于司法所,每年由镇按每人5000元的标准与顾问团协议,即乡镇出资2.5万至3.5万元购买了顾问团为5至7万人的法律服务,有的乡镇还不能按时足额到位,这样的标准对律师来讲毫无吸引力。再如公职律师的收入完全与公务员一样,与社会律师差距太大,挫伤了律师担任公职的热情;法律援助工作经费本由政府全额保障,但该市的此项经费除国家的法律援助基金和省的转移支付共计24万左右外,市级只保障了法律援助中心工作人员工资及办公经费;普法工作、社区矫正工作、人民调解工作、司法鉴定管理工作的经费虽在预算中列支,但均在职能局的公用经费中解决(该市司法局每年公用经费为134.4万元)。

  三、提升公共法律服务供给能力的建议

  要想解决好这对矛盾,必须在公共法律服务供给侧结构性改革上做文章,在提升公共法律服务能力上下功夫。

  1、“一提”:提高队伍素质。

  首先要提高队伍的政治素质。要通过学习教育,大力培植法律服务队伍的”四个意识”,使其自觉地站在依法治国的战略高度,服从服务于党和国家大局,摒弃利已主义,不计个人得失,积极主动地投身于公共法律服务事业中来,为建设法治中国作出积极贡献;其次要提高队伍的业务素质。法律服务具有极强的专业性,不仅要求队伍熟知法律,而且要求队伍具备丰富的法律实践经验;不仅需要”万精油”式的工作者,更需要高精尖的专司人才。因此各级各部门要切实加大技能培训力度,为实施公共法律服务建设储备足够的优秀人才。

  2、“二增”:增员额、增投入。

  关于增员额,就是解决有人做事。一是壮大专司队伍。尽可能多的聘请和留住律师、公证员;吸纳更多专业人士投身到司法鉴定行业,使各门类司法鉴定齐全;适度增加司法所人员编制,公开向社会招录有志于公共法律服务事业、具有较高法律专业知识的人员加入司法行政行列。二是组织立法机关、司法机关、执法机关人员开展法律服务工作,真正成为公共法律服务中的一员。三是加强公共法律服务人才的引进。以以钱养事、公益性岗位、新人新办法的形式,公开向社会聘用一批热爱公共法律服务事业、具有一定法律专业知识的人员到乡镇、街道、社区、村公共法律服务中心、法律服务室工作。四是发展公共法律服务志愿者队伍。可通过与高校共建实习基地、与高校公益法律服务机构签订服务协议等方式,招募、培养志愿者参与公共法律服务活动。

  关于增投入,就是解决有钱办事。构建覆盖城乡公共法律服务体系是一项惠及全民的社会系统工程,需要大量的经费投入,完全靠政府“包打天下”也不现实,必须探索建立政府投入为主、社会筹资为辅的多渠道资金保障机制。一是建立公共法律服务基本经费保障机制,将法治宣传、公共法律顾问、公共法律咨询、辩护代理、法律援助、公益性公证、司法鉴定、矛盾纠纷化解等工作经费和公共法律服务平台建设经费纳入政府财政预算,及时划拨、专款专用,并随着社会经济的发展逐步增加,以保障人民群众享有基本的法律服务权益。二是设立公共法律服务基金。可以借鉴见义勇为基金、残疾人福利基金等做法,设立公共法律服务基金,以政府的名义进行募捐,为公共法律服务获得更为充足资金。三是利用社会力量多方筹资。利用报刊、电台、电视台、互联网等现代传媒广泛宣传公共法律服务的意义和作用,提高社会各界对公共法律服务的认知度,鼓励、引导和吸引社会各界为公共法律服务提供捐助,吸纳社会资金参与公共法律服务。

  3、“三创”:创建服务体系、创新服务产品、创建服务渠道。创建服务体系,就是要明确政府在公共法律服务的主体地位,充分发挥政府在建立和完善公共法律服务体系中主导作用,构建起政府主导、社会力量协同参与的公共法律服务格局。首先,要将公共法律服务纳入公共服务体系建设之中,明确责任,强化措施,列出任务清单。其次,要积极引导、鼓励和培育社会力量参与公共法律服务,努力实现公共法律服务体系组织形式的多样化和服务主体的多元化。再次,要加强对公共法律服务体系的管理监督。在优化资源配置,保障运行,建立指标体系等方面,充分发挥好组织、领导和推动的主导作用。同时要加强与财政、编制、税收、政法等许多部门以及工会、妇联、高校等社会组织和事业单位的协调沟通,形成整体合力,为构建覆盖城乡的公共法律服务体系创造良好的环境。

  创新服务产品,就是要以公众需求为导向,围绕人民群众在法治宣传、人民调解、法律服务、法律援助等方面需求,结合区域、行业、人群特点,按照目标精确、务实管用、群众满意的标准,科学界定产品供给边界,按需细分产品项目,合理设计服务流程,完善服务评价指标,严格服务绩效监督,全力提供人性化的公共法律服务产品。一是要有高端产品,重点解决重大疑难涉法涉诉涉企问题,如立法参与、刑事辩别、民事代理、合同谈判、司法调解等;二是要有便利产品,重点解决一般性涉法问题,如人民调解、行政调解、司法鉴定、代书、公证、法律援助等;三是要有普惠产品,重点解决法律咨询难的问题,如网上“预约式”、“自选式”、“菜单式”、“订单式”服务产品,电话咨询产品,书刊查阅产品等;四是要有娱乐产品,重点解决学法难的问题,如影视作品、广播电视栏目、法冶动漫、文艺节目等。

  创建服务渠道,就是要创建全方位立体渠道,让大众随时随地都能获得方便快捷的法律服务。一是要将法律服务产品进网络。要发挥网络在公共法律服务中的作用,使互联网成为提供和宣传公益法律服务的有效阵地;二是要将法律服务产品进媒体。要做到广播中时常有声,电视中时常有影,报刊上时常有文;三是要将法律服务产品进书店书屋。要及时出版法律知识读本和文学作品,充实图书市场,政府和有关部门要组织此类图书送至乡村图书室和农家书屋;四是要将法律服务产品进剧场舞台。要编导法治电影、电视剧和其它类型的法治文艺节目丰富群众的文化娱乐生活,使其在娱乐中获得法律服务;五是要建平台。加强县、镇公共法律服务中心和村(居)司法行政服务站、公共法律服务便民联系点建设,打造一站式、一体化服务平台,借助社会力量和社会组织优化公共法律资源,依托网站、微博、微信、手机APP构建“12348+四个全覆盖”线上和线下、虚拟和实体平台对接互通,实现公共法律服务全覆盖。

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