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社会治理体系供给侧结构性改革之初探

发布时间:2017-08-07 10:07:00 来源:汉川市委政法委

  习近平总书记指出,“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统和经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。”党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。党的十八届五中全会进一步提出,要“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化。”随着产业变革和城市化进程快速推进,适应于社会发育程度较低的“单一化”社会形态逐步向市场化程度更高的“社会化”形态转变。借鉴经济发展供给侧结构性改革理论,实施社会治理体系的供给侧改革,正确处理好政府、市场和社会之间的关系,构建全民共建共治共享格局,将更有利于促进公共产品和公共服务的供给与需求的高效对接。

  一、理论探索

  (一)社会治理供给侧的基本要素。供给侧结构性改革起源于经济领域。一般认为,供给侧结构性改革是指从供给、生产端入手,通过解除供给约束,从提高供给质量出发,改革资源配置方式,扩大有效供给,实现“三去一降一补”,促进经济社会持续健康发展。供给侧要素主要是指劳动力、土地、资本和创新等。与供给侧相对应的是需求侧,起源于美国,比较典型的是凯恩斯主义,其核心是通过控制需求达到经济调控的目的,需求侧要素主要是指投资、消费、出口“三驾马车”。凯恩斯主义被一再证明在短期内的确立竿见影,但长期来看,一味扩大需求就必定会导致通货膨胀和经济发展停滞。

  经济基础决定上层建筑,经济管理与社会治理一脉相通。经济改革为社会治理改革提供了全新的视角。社会治理供给侧是指以提供有效供给为着力点,淘汰无效的和已经过剩的供给,通过公共产品和公共服务的有效供给提升人民群众的获得感。对社会治理供给侧结构性要素可以从三个方面进行把握。一是治理主体多元供给。社会治理主体可以抽象为政府、市场、社会三类。各类主体既是社会治理的对象,同时也是社会治理的参与者。政府主体包括各级党委和政府机关,是社会治理的领导者和指导性力量。市场主体包括企业、消费者和各类行业组织,是社会治理最主要的资源配置者。社会主体包括各类社团组织和普通公民,是社会治理的基础和底盘。二是治理格局放大供给。从我国社会建设发展脉络看,理念上经历了从管理到治理的转变,主体上经历了从单一到全民的转变。社会治理不是简单的管理与被管理的关系,而是全民共建共治共享,这种观念日益获得社会各界的广泛认同。三是治理体系创新供给。从某种程度讲,社会治理的本质就是“社会事务管理+社会服务提供”。改革开放30多年来,从提出“把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”到确立以“创新社会治理体制,推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革部署,其实质就是要“实现公共利益最大化”,确保人身安全、民心安稳、社会安定。

  (二)社会治理改革要从以需求侧为主向以供给侧为主转变。有效平衡供给侧与需求侧之间的关系,解决好当前公共需求快速增长与有效公共服务供给不足的现实矛盾,是社会治理的重中之重。无论是经济改革还是社会改革,供给与需求都不可能绝对割裂,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,也是社会治理决策者不得不考虑的事情。一般认为社会治理的需求侧,就是依据社会阶层理论通过户籍、地域、行业等行政管理手段,计划性地确定各类人员的需求。传统的封建礼制将人按三六九等划分,统治者主张由上到下整齐划一,不提倡个性,超越规定的需求就是非分之想。计划经济时代,虽提倡人人平等,但户籍制度和计划供应顺应产生了对需求的格式化要求。当今社会人财物大流动,特别是网络技术的高度发达,经济发展日益展现新常态、新业态,经济转轨必定导致社会转型。一是人口结构变化巨大。一方面农村人口大量涌入城市,留守老人、儿童、妇女问题突出,农村空心化明显。另一方面农村进城人口难以融入城市生活,户籍、就业、住房、子女教育、社会保障等诸多方面存在大量问题,城市接纳不了。还有城郊地区在表面巨大经济利益的刺激下,商品房如雨后春笋,但公共设施难以配套,大部分失地农民文化素质、谋生技能都无法融入城镇生活,人口城镇化远落后于土地城镇化。传统的户籍管理制度难以适应社会需求。二是原有的资源配置体系已不适应当前需要。在经济领域,资本和权力是主导社会秩序的两大要素,如不加约束,资本的逐利性原则必定会导致贫富差距加大。改革开放之初,要解决的主要矛盾是经济总量小,蛋糕太小的问题。经过几十年的飞跃发展,我国经济总量已经位居全球第二,第一也只是时间问题。蛋糕是做大了,但怎么分配?从社会治理领域讲,公共服务供给的城乡差别比较突出,依靠传统户籍制度确定的治理模式更不适应现代要求。比如自上而下无视地域差别盲目推行全覆盖的统一模式,有时存在顶层设计无限美好,基层运用无所适从,导致大量的人力物力财力浪费。社会治理最常见的问题是脱离群众,自娱自乐式的强行推动供给。三是基层组织能力减弱。2016年防汛期间,我省某中部县市一名民政局干部写了一篇《防汛记事》,讲述了“防汛期间市乡村三级干部没日没夜在堤上巡查累得要死,而农村很多年轻人呆在家里打麻将、吹空调、跳广场舞,对干部的防汛工作还挑三拣四”的事情。此文当时在公务员微信群中流传很广。防汛期间,笔者在个别湾村也确实见到过这类现象,可见此文并不是空穴来风。但事情总要一分为二地看,一方面说明人与人平等了,公务员不再是老百姓心中的“官老爷”,这是中国几千年历史上没有的,具有进步意义;另一方面也反映了我们基层动员能力已确实不适应形势需要。上世纪末,村支书用高音喇叭一喊,不说是为本村上堤防汛,就是自带干粮挑堤挖河,也都争先恐后。两相比较,真是天壤之别。如果无视这种差别,思想认识仍停留在上世纪,供给的有效性必定大打折扣。

  (三)供给侧结构性改革的价值取向。全民共建共享,进一步健全利益表达、利益协调、利益保护机制,引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷,是良好社会治理供给侧的表现形式,其蕴含的目标就是“公正社会”。一是公正社会必然是共享社会。在一部分人先富起来之后,如何让大家共同富裕起来,让全体人民共享改革发展成果,是检验治理成效的试金石。促进社会公正,是全面深化改革的出发点和落脚点。如果一个社会失去了基本的公平正义,就多有怨气,甚至报复行为出现,影响社会的稳定。2009年,河南农民工张海超 “开膛验肺”索要职业病赔偿,反映的是底层民工受到不公平待遇后的极端案例。二是公正社会必然是各类主体积极参与的社会。要重新定位政府职能,实现从管理型的全能政府向服务型的有限政府转型,从要素驱动向创新驱动转型,从传统社会向公民社会的转型。政府不能关起门来自娱自乐,提供一些自以为是的让自己吃亏吃苦而老百姓无感甚至反感的公共产品与公共服务,必须鼓励、支持和依靠社会各方面参与。从哲学辩证法讲,世界上不可能有绝对的公正,只可能是适用某种规则下的公正。这种规则也只能是他心中认同的规则而不是别人强加的。因此,社会治理中治的并不是社会而是人心。只有各主体广泛参与并认同了治理规则,才能在心中认可公正,更容易实现社会的和谐稳定。笔者所在县市针对农村留守人员防范力量薄弱,人户分离情况突出,推出了每个村湾建设不少于3个视频监控并通过“互联网+视频监控”平台,以分级授权的方式让远在千里之外的农民工可实时看到家里的老人、幼儿园的孩子。有效的供给让他们感受到了与城里一样的公正待遇,社会参与积极性很高。乡村网平台建好后,除了政府筹资扩建外,每年都有大量的社会自建探头主动要求融入平台。三是公正社会必然是法治社会。法治不仅是公正社会的重要内容,同时也是实现公正社会的强有力支撑。“四个全面”战略布局,依法治国既是目标也是保障。强化社会治理的法治性,就是要求社会治理各类主体在遵循法律规定、尊重法治精神,坚持以法治引领、规划、实施、评价社会治理,自觉形成遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维办事习惯。处在供给侧结构端的治理主体,都能做到尊法、学法、守法、用法,处理事务就能准之于法,在法律框架内有效平衡各方利益。

  二、基层实践

  理论来源于实践,同时也只有在实践中应用才能得以检验和发展。近年来,湖北省汉川市在社会治理供给侧结构性改革中作了一些有益探索。该市地处江汉平原腹地,紧邻武汉,全市国土面积1663平方公里,人口113万,是全省首批社会管理创新试点县市,也是承办中央综治委“1+5+X”矛盾纠纷多元化解项目的试点县市。该市以“三大建设”为抓手,着力构建全民共建共治共享的社会治理格局,初步形成了“一二五”治理新模式,即坚持人民主体地位这一基本理念,通过政府主导与社会协同两大路径,实行“五网”并织(立体化防控网、多元化调解网、亲民化服务网、社会化人才网、理性化舆论网),得到广大人民群众的认可,受到中央、省综治办的关注和肯定。

  (一)政府主导,信息支撑,健全社会治安防控共建体系

  按照科技引领、信息支撑的思路,该市于2016年初将社会治安防控信息化纳入智慧城市建设总体规划,充分调动政府、市场、民间的力量,创新社会治安防控手段。

  1、公共安全网覆盖主干道。也称为“天网”,用于覆盖城区党政机关、车站码头、商业中心、主要街道、十字路口、广场、公园、治安复杂区域、交通干线等重点场所和要害部位的高清视频监控网。市财政统筹1500万元后,按照“谁受益谁出资”的原则,103个市直部门从公用经费中又一次性融资1500余万元统一存入公安天网建设专户,两年时间城区新增公安A类探头1200个。

  2、平安乡村网不漏村湾坮。也称“乡村网”,以三级综治中心为依托,以综治信息平台为支撑,以网格化管理为基础,以视频监控联网应用为重点,每个自然湾坮不少于1个,每个行政村不少于3个,将治安防控触角延伸到网格、家庭和居民家中。并通过手机移动终端和分级授权建立移动监控平台,有效解决了农村人户分离、群众参与度不高的难题。

  3、北斗智慧治安网服务全天候。也称“北斗网”,针对进城打工者和上下班职工“三车”(摩托车、电瓶车、自行车)被盗案高发,与湖北日报新媒体集团合作研发的北斗应用智能报警系统,成为首个全国推广应用的县级示范区。如果车辆发生盗窃或移位、断电等异常情况,手机用户会立即收到报警短信和随时监控车辆运行轨迹,并可以实现车辆、车主和公安监控中心三者之间的信息关联和报警控制。今年上半年,全市通过北斗定位仪破获刑事案件15起,“三车”被盗案同比下降30%

  (二)社会协同,法治引领,完善矛盾纠纷化解共治体系

  只要有人的地方就会有矛盾。实现良好的社会治理,最重要的是根据法治的基本原则和基本制度调解纠纷。社会的活而有序,取决于政府、组织、企业和公民个人之间最大限度地合作共营,依法共同处理社会公共事务,实现公平与效率的统一、自由与秩序的统一。

  1、搭建“1+5+X”矛盾纠纷多元化解平台。通过“互联网+”将网格化服务管理系统和视频监控系统串连起来,形成互联互通的矛盾纠纷扁平化信息采集和化解指挥协调平台。按“谁主管谁负责”的原则,明确不同类别矛盾纠纷的调解主体责任,法、检、公、司四部门在综治中心的协调下进行业务指导、维稳处突、司法确认、法律监督以及诉调对接、检调对接、警调对接,形成一线贯通、五骨支撑。3472个塆坮,塆塆建有公民个人矛盾调解工作室,形成家庭邻里纠纷调解“康复站”。638个行政村,村村建立综治“110”,村委值班人员第一时间赶往现场、稳控局势,形成避免矛盾升级的“救护车”。26个乡镇场,乡乡建立“五家联调”,形成乡村一般矛盾纠纷的“会诊部”。市综治中心统筹建立行业第三方调解中心,形成重大疑难矛盾的“手术室”。

  2、探索重点领域矛盾化解的形式和途径。由市政府全额出资成立医调中心,所需经费由市财政全额保障,成为名副其实的独立于医患双方的第三方组织。调解人员由当事人在全市医疗、法律专家库中自主选择;办公经费从卫生局剥离,工作考核由市司法局代管。自2011年成立以来,每年调解医疗纠纷100余起,调解成功率一直保持100%2016年又先后成立了道路交通事故联调联处中心、劳资纠纷调处中心,提供“一站式”服务,较好实现了“无投诉、无上访、无矛盾激化”的“三无”目标。不断深化政法干警联系服务企业制度,调和了拥有3500名职工、全国最大的民营制线企业——名仁纺织股东之间长达四年的“马拉松”式诉讼纠纷。将困难企业识别机制列为破产清算的前置程序,对资金短缺、暂时经营困难、产品适销对路的企业,积极帮助重整、重组与和解。促成因担保导致资金链断裂的泰昌纺织,近5000万元的债务和解,并引入新的股东投资实行资产重整。金帛地产中央锦城项目近5亿价值的楼盘成为烂尾楼,经过依法重整后起死回生,成为全省房地产领域破产重整的首个案例。

  3、激活多方因素打造社会治理力量新的增长点。一是把各行各业的能人组织起来。与武汉大学心理咨询研究中心合作,共同研究心理学在政法综治领域的实战应用,并组织12名具有心理咨询师资格的社会人士参与“阳光小屋”试点建设,健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制。湾潭乡以乡情乡愁为纽带,吸引和凝聚在外工作或经商的成功乡贤,用其学识专长、创业经验反哺乡梓,建设美丽乡村。其“乡贤治理”经验受到了省综治委的肯定,法制日报作了专题采访报道。二是把大街小巷中的各类群体发动起来。借鉴“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网友”经验,发动出租车司机、环卫工人、平安义工、治安积极分子等,组建“三员三队”(“治安信息员、法制宣传员、执法监督员”和“义务巡逻队、爱心帮扶队、水上救援队”),最大限度地激活社会民力资源,参与平安法治建设。主动与新媒体互动,开展汉川论坛东湖社区网络写手和网评队伍培训,开辟网络新战场,努力让网络爱好者传递正能量。三是把行业商会的作用发挥起来。以地域和行业为纽带,重点培育建立了汉川纺织协会、汉川食品协会、马口商会、马鞍商会,以成员的契约合意和行业规范实行自我约束、自我管理。如纺织协会在防范处理企业欠薪时主动作为,通过召开企业家座谈会或者请法治专家进行普法讲座等形式,宣讲“恶意欠薪入刑”的法律规定以及企业破产的相关程序,明确民间借贷、小额贷款、职工工资的法律性质,让老板们明确什么是民事责任,什么是牢狱之灾,得体地把握法律责任,使企业老板“不敢跑”、“不能跑”、“不想跑”。

  (三)统筹协调,一体运作,完善基层社会治理共享体系

  1、信息资源一体整合。按不低于20%的比例建设具备同步音视频功能的示范村(社区)终端平台80个,将清洁乡村巡查、企业排污监测、村(居)委干部值守监督、预约视频接访、精准扶贫等工作全部纳入监控网络,让信息多跑路,让群众少跑腿。通过“两网”合一,网格员更全面获取辖区内人、地、物、事等基本信息及吃、住、行、消等动态信息,实现对社会治安要素的全时空感知,群众安全感和满意度明显提升。

  2、打防管控一体指挥。通过人员权威、信息权威、职责权威,逐步提高综治中心实体化、实战化水平,使部门联动、区域协作效果更加明显。春节治堵保畅行动中,一个探头就是一名警察,一张截图就是一份报告,极大提高了工作效率。“三网”联通后,对涉案车辆、人员轨迹跟踪效果更加明显,打击能力不断增强。通过“三网”破获盗窃案件能力明显提升,极大地维护了群众的生命财产安全。

  3、网上网下一体互动。网上建立矛盾纠纷多元化解信息库,将公民个人调解工作室、进村(社区)律师、第三方调解平台专家在网上公布,矛盾纠纷的受理、统计、督办、反馈形成网上流转;在医疗纠纷、劳动仲裁、劳资纠纷等领域探索开展在线调解、在线咨询、在线协商,努力满足人民群众对于便捷、高效化解矛盾纠纷的新要求。网下实施平安法治“百千万”双创工程,即每年评选100个平安单位、1000名调解能手、10000个平安家庭;每年举办法治文艺巡回演出100场、律师调解纠纷1000起、法治先进模范10000名。

  三、有效供给的路径选择

  当前,我国经济社会发展面临公共需求快速增长与公共服务供给不足的现实矛盾。增加公共产品、做好公共服务,推动社会治理体系供给侧改革,既是化解社会矛盾、建设服务型政府的重要抓手,也是提高供给体系质量和效率、实现经济中高速发展的重要引擎。衡量社会治理供给是否有效的重要标准,是各项供给是否兼顾不同阶层、群体和社会成员的利益诉求。

  一是政府主体要依法确定职责边界。不得不承认,在过去的管理模式中,政府对市场 、对社会的干预过多,承担了许多不应该承担的责任,无所不能的政府实际上扮演了很多无可奈何的角色。比如涉法涉诉信访问题,政府干预过多,不能彻底从普通信访中剥离出来;有的土地纠纷调解,政府直接成为了矛盾当事方,丧失了中立性的基础。与此同时,中国社会习惯于把各级党委政府称为父母官。父母总是万能的,管理上的家长式有了理论依据,从而需求上无止境无边界也情有可原。在现代社会治理中,必须要明确政府虽是社会治理的主导力量和指导力量,但绝非唯一主体。治大国如烹小鲜。食物素材是主要的,但如果没有其它佐料是无法做出上等的佳肴。要做到如此,必须进一步明确政府的职能职责,说到底就是要严格遵守职权法定,法定职责必须为,法无授权不得为。深化“放管服”改革,该管的事情一定要管到位,并且精准管理;不该政府管的事情,绝不能大包大揽,要果断放权,让市场和社会自由调节。

  二是要强化市场主体的资源配置功能。党的十八届三中全会指出:“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革,加快完善现代市场体系。”市场作为一只“看不见的手”,是客观存在的。比如我们日常生活中哪个小区哪个街路巷需要开理发店,没有哪一个规划部门管这件事,但市场可以有效配置得井然有序。社会治理领域也必须通过市场调节功能加强对治理资源的有效配置,促进社会治理各主体间的分工和配合,从而优化经济社会秩序,提高社会治理效率。随着“三去一降一补”改革和经济下行压力增大,涉众型经济纠纷和僵尸企业不断增多。如何化解?政府不是万能的,在这类纠纷面前表现得暴露无遗。市场经济有两个很重要的理论我觉得在社会治理中很有价值,一个是替代法则,一个是市场出清。企业作为一种治理对象和参与主体,市场上某类产品价格要素上升,会带来生产成本的改变或者利润下跌,就当然会促使企业寻找更低廉的、更便宜的生立要素去替代它。由此也产生了“企业生命理论”。我们不要光看到企业每天在出生,由于制度性安排、企业竞争力以及企业创新能力不同问题,企业每天都会有不断死亡。这就是市场规律,与人的生老病死一样,只有这样才能推陈出新。市场出清规则由此产生。清算一般包括三种情形,一是股东之间自行调解的普通清算,二是因普通清算不能而导致司法介入的强制清算,三是破产清算,也是最重要的清算制度安排。破产让众多的债权人在司法框架下,对债权债务关系进行集体的有序清偿。好比一个城市交通路口,从需求侧考虑,都不想排队,都插队,都要优先,必然混乱无序谁都过不了。如果事先确定规则,亮起红绿灯,有序排队,虽然有前有后,但交通整体顺畅,实现利益最大化。而这种建信号灯、亮规则,就是在供给侧提供服务。还比如新兴的网格化管理、第三方评估、各类中介行业组织等政府购买服务产业,就是通过市场使单个分散的经济社会组织合成驱动社会经济发展的无穷动力。脱离市场规律的资源配置方式,就是盲目的摸脑袋决策、拍胸脯表态,最后只能拍屁股走人。

  三是要最广泛地动员社会主体的参与热情。让人民群众有更多获得感,是习近平总书记近年来着重强调的评价改革发展成效的新论断、新标准、新要求。获得感是对中国梦最直接、最生动、最温暖的诠释,承载着沉甸甸的民意分量。它既包括人民群众实实在在的利益获取,也包括人民群众对这种获取有发自内心的感知和认同。社会主体是最主要的社会治理对象,同时也是差异性最大的群体,能直接代表群众的诉求和利益考量。因此必须使其介入公共事务的协调处理,让其最广泛地代表群众利益,表达群众诉求。动员社会主体的参与热情,首要的是唤醒主人意识,主体意识,也就是民主意识,没有民主的法制是伪法制。其次要大力发展社会组织,越是文明程度发达的国家社会组织必定高度发达,让群众自我管理。值得警醒的是,我们现在的居委会、村委会有成为乡镇政府的下级组织的危险,偏离自治性组织的职能定位,就意味着产生了脱离群众的危险。第三要给社会服务广阔的生存空间,要树立一种理念,只要是社会组织能自主协调处理的,政府就要尽可能放手、放权。

  四是要着力构建各类主体之间的沟通桥梁。社会治理的各个主体之间并不是对立关系。政府主体强大的行政资源确定了其主导地位,社会主体和市场主体都离不开政府主体的引导和扶持。同时,在市场经济时代市场是资源配置的主体地位,市场主体和社会主体又能为政府主体弥补管理触角和能力的不足,并分担政府在社会治理中的责任和风险。要构建三类主体之间的沟通桥梁,就是要创建多维互动平台,加强沟通交流,推动各主体之间的资源信息共享,优势互补。比如矛盾纠纷多元化解机制建设,我们在坚持法治引领的同时,决不是要将所有的矛盾都推入法庭审判,而是要通过市场机制调节多构建专业化调解平台,促进第三方社会组织按法治精神调解处理案件。因为无论什么国家,无论什么体制,司法资源都会是有限的,法治只能是最后一道防线。

  当然,社会治理供给侧结构性改革是当前社会治理的新目标和新手段。任何事物的发展必然是一个长期演化发展的过程,受各种约束条件的影响,不可能一步到位,需要各种体制机制的过渡性安排。但必须清醒地认识到,从社会治理要素出发,强化以人为本,突出全民共建共治共享必然是改革的基本方向。

   

   

  参考文献:

  [1]《习近平谈治国理政》,外文出版社,20156月第1

  [2]《习近平总书系列重要讲话读本》,人民出版社,20164月第1

  [3]十八届三中、四中、五中、六中全会《决定》、《公报》、《说明》,中国社会科学网

   [4] 郭杰、余泽、张杰:《供给侧结构性改革的理论逻辑及实施路径》,中国社会科学出版社,20166月第1

   

   

    作者  曾耀华  汉川市委常委政法委书记、法学会会长

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